申请人：陈某喜。

被申请人：祁阳市自然资源局，法定代表人：陈旭，局长；住所地：祁阳市陶铸路286号。

申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（祁自资罚决字〔2021〕第221号，以下简称221号处罚决定）不服，于2022年1月7日向本机关申请行政复议。本机关于2022年1月11日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的221号处罚决定。

申请人称：一、申请人非法转让集体土地的违法行为已超出了行政处罚时效，依法不应再给予行政处罚。2011年9月15 日，申请人将其自建的房屋与土地合计以 12万元的价格转让给王某信，并与其签订了房屋转让协议。根据《行政处罚法》第三十六条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，该非法转让集体土地的行为终了之日应为双方签订房屋转让协议后，履行完合同义务之时起。2021年10月18日，被申请人对申请人下达《行政处罚告知书》，此时距违法行为终了之日已相隔十余年之久,远远超出了《行政处罚法》规定的二年处罚时效。因此，对申请人非法转让集体土地的违法行为不应再给予行政处罚。

二、本案处罚决定中没收申请人非法转让集体土地违法所得金额认定错误，申请人的违法所得应当在扣除房屋建造价值后予以认定。2011年，申请人在祁阳县某某街道新某村自建房屋一层，该房屋各项建筑成本合计约11万余元。同年9月15日，申请人将该房屋及土地合计以12万元的价格转让给王某信。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条之规定，擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。该法律规定所禁止的是非法转让集体土地，而非禁止转让集体土地上的房屋。虽然根据我国现行法律“地随房走，房地一体”的原则，申请人转让集体土地上的房屋仍属于法律所禁止的非法转让集体土地的行为，但在认定非法所得金额上，应当将房屋和土地的价值分割开来，仅就土地的价值款予以没收。因此就本案，扣除房屋建造成本11万余元后的金额才是土地转让款。据此，即使应对申请人作出没收违法所得的处罚决定，其金额应当不足 1万元，如处非法所得 10%的罚款，金额应不足1000元。

综上所述，被申请人对申请人作出的处罚决定超过了《行政处罚法》规定的二年处罚时效。即使应当给予行政处罚，申请人非法转让集体土地的违法所得金额应当为1万元，并处非法所得 10%的罚款金额应当为1000元。被申请人的处罚决定认定事实不清，处罚金额有误。请求复议机关审查并依法作出决定。

被申请人称：一、被申请人作出的处罚决定认定事实清楚。2009年，申请人未经法定机关批准，擅自在祁阳市某某街道新某村动工建房，2011年建成一层（未封顶）。2011年9月15日，申请人与王某信签订了《房屋转让协议书》，约定将房屋与土地以12万元的价格转让给王某信。经查，该房屋占地面积386㎡（林地322㎡、交通用地64㎡），土地性质为新某村集体土地，所占用的375㎡土地符合中心城区土地利用总规划，占用的11㎡土地不符合中心城区土地利用总规划。

二、被申请人作出的处罚决定法律依据充分，程序合法。申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”之规定，构成非法转让集体土地行为，依法应给予行政处罚。2021年10月18日，被申请人下达了《行政处罚告知书》与《行政处罚听证告知书》，告知了申请人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据及提出陈述申辩的权利。2021年11月5日，被申请人召开听证会听取了申请人意见。2021年11月24日，被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条之规定，对申请人作出如下处罚决定：没收当事人非法转让集体土地违法所得人民币壹拾贰万元整（120000元），并处非法所得10%的罚款计人民币壹万贰仟元整（12000元），合计人民币壹拾叁万贰仟元整（132000元）。被申请人作出案涉处罚决定履行了告知作出决定的事实、理由和依据及被处罚人享有陈述和申辩权的法定义务，程序合法。

三、申请人关于本案超过处罚时效和认定违法所得应当扣减房屋建造成本的主张没有法律依据，不应成立。

虽然自申请人房屋转让给受让人王某信时起算，到立案查处时已超过两年时间，但其非法转让集体土地行为一直处于连续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条之规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因此，对申请人的处罚不适用两年时效限制。2009年，陈某喜在未办理用地手续的情况下，擅自建成涉案房屋。根据〈国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知〉9.2.6.1违法转让土地使用权的违法所得认定“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得士地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。”之规定，本案申请人转让的房屋建造成本应当属于依法没收的范围。

综上所述，被申请人作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，申请人的主张没有事实和法律依据，请求复议机关依法驳回申请人的复议请求。

经本机关复议查明：2009年，申请人陈某喜未经法定机关批准，擅自在祁阳市某某街道新某村的集体土地上动工建房，2011年建成一层（部分未封顶）。2011年9月15日，申请人与王某信签订了《房屋转让协议书》，约定将房屋与土地以12万元的价格转让给王某信，王某信一家在此居住至今。接到群众举报后，被申请人于2021年9月8日立案调查。9月14日，经祁阳市征地事务所实地测量，该房屋占地面积386㎡（林地322㎡、交通用地64㎡），土地性质为新某村集体土地，所占用的375㎡土地符合中心城区土地利用总规划，占用的11㎡土地不符合中心城区土地利用总规划。同年10月18日，被申请人向申请人下达了《行政处罚告知书》与《行政处罚听证告知书》，告知了申请人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据及提出陈述申辩的权利。应申请人的申请，被申请人于11月5日召开了听证会。11月24日，被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条之规定，对申请人作出如下处罚决定：没收当事人非法转让集体土地违法所得人民币壹拾贰万元整（120000元），并处非法所得10%的罚款计人民币壹万贰仟元整（12000元），合计人民币壹拾叁万贰仟元整（132000元）。

本机关认为，本案的争议焦点为：1、被申请人作出的处罚决定是否超过了行政处罚法规定的二年处罚时效；2、被申请人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，定性是否准确，适用法律是否正确，现评析如下：

一、被申请人对申请人陈某喜非法转让集体土地作出的处罚决定超过了二年处罚时效。申请人与买受人王某信于2011年9月15日签订《房屋转让协议书》，在协议签订不久，王某信通过银行转账将相关款项支付给申请人。上述违法行为发生于2011年9月，款项亦于当时支付完毕，双方房屋（含土地）转让行为已经终了。被申请人于2021年才发现上述非法转让行为。因此，即使认定申请人的行为构成非法转让集体土地行为，则该行为也已经超过行政处罚法规定的二年处罚时效。

二、被申请人作出的行政处罚决定认定事实不清，定性错误，适用法律错误。经本复议机关查明，案涉房屋系申请人陈某喜建成后于2011年转让，买受人王某信受让后对于房屋主体未做明显变更，仅将部分房屋进行封顶，无新增占用土地行为，因此申请人与王某信之间的转让行为实际为集体土地上房屋买卖行为。而《土地管理法》第八十二条规制的是直接交易土地的行为，被申请人适用《土地管理法》第八十二条之规定以非法转让土地对申请人作出处罚，定性错误、适用法律错误。

申请人于2009年未经法定机关批准开始动工建设案涉房屋，并在2011年建成后随即转让给了买受人王某信。因此，本案中，实际非法占用土地进行建设的行为主体为申请人，且至今未获得主管部门批准，持续非法占用土地至今，根据《土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，对申请人应当以非法占用土地作出处罚。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：

撤销被申请人作出的祁自资罚决字〔2021〕第221号《行政处罚决定书》，责令被申请人对申请人非法占用土地行为重新作出处罚。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向永州市中级人民法院提起行政诉讼。

祁阳市人民政府

                            2022年4月8日

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1．主要事实不清、证据不足的；

2．适用依据错误的；

3．违反法定程序的；

4．超越或者滥用职权的；

5．具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

《中华人民共和国土地管理法》

第七十七条　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十二条 擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。