申请人：湖南省某某实践教育服务有限责任公司

被申请人：祁阳市市场监督管理局

法定代表人：刘勇，局长

住所地：祁阳市长虹街道复兴路1号。

申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（祁市监案处〔2020〕178号，以下简称178号处罚决定）不服，于2022年8月22日向本机关申请行政复议。本机关于2022年8月26日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：一、撤销被申请人作出的178号处罚决定；二、变更处罚金额为2万元。

申请人称：一、被申请人对于违法行为涉及面广，社会影响重大，情节严重的认定，缺乏相应证据证实。首先，现有证据证实案涉主体并没有广泛涉及到社会各个层面，仅仅是研学活动关联的主体，不应将以学生数量等同于涉及面。其次，没有证据证实申请人的行为造成了广大不良舆论、公众集体反响、市场价格和秩序混乱等情形，其性质属于运营不规范所产生的一般违法现象。第三、祁阳市纪律检查委员会已经收缴了案涉款项，除去客观发生的开支，申请人的行为没有导致违法款项流失或获取了巨大非法利益。第四、申请人的行为虽然违纪及对市场公平竞争造成一定影响，但未达到直接排挤其他经营者获得交易的机会、破坏公平竞争的市场秩序的严重程度。

二、被申请人适用法律依据错误，对申请人应适用减轻处罚的裁量幅度。无论是祁阳市纪律检查委员会调查，还是被申请人开展调查，申请人均积极配合，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第（四）项规定的依法减轻处罚情节。故被申请人没有在法定幅度之下即10万以下作出处罚是错误的。

三、被申请人未区分违法情节轻重而作出巨额处罚，违反了过罚相当原则。1.虽然因申请人的业务性质决定参与人数多导致案涉款项总额较大，但研学实践活动质量并没有降低。2.研学实践活动的价格是基于市场水平定价，申请人返还赞助费的行为并没有额外增加学生家长的成本，没有造成无法纠正、弥补的社会危害。3.本案能否被认定为商业贿赂有待商榷。首先，入账与否不是确认商业贿赂的唯一因素，其次，商业贿赂的本质并非利益引诱交易，而是职务利益交换，是行贿人通过给予受贿人好处，要求其出卖“他人”的利益。本案中，无论学校选择哪家研学机构，都需要学生家长根据服务质量、水平来支付相应费用和成本的，同时由于研学互动是以自愿原则为前提，校方在过程中也没有职务利益可言。因此，被申请人实质是以商业贿赂之名行重处罚之实。

四、没有排除不相关因素的干扰和兼顾地区经济社会发展水平。1.从处罚数额看，实质是将研学旅行运营不规范的现象，错误归咎于申请人返还赞助费的行为。事实上，研学活动分为政策性研学旅行活动（由教育部门和学校主办，不以盈利为目的，常见的方法是通过招投标选择旅行社）和市场性研学旅行活动（由旅行社等经营主体主办，以盈利为目的，直接面对学生及家长）。案涉研学活动就属于后者，其本身是自愿和市场规律结合的产品，需要的是资质和质量，并非靠单纯靠返还赞助费就能形成。2.本案虽系祁阳市纪律检查委员会移交的线索，但规范行使自由裁量权是被申请人应当遵循的法定职责，结合祁阳市的经济水平看，100万的数额是多少小微型企业无法企及的年收益，申请人的年收益才10多万/年，何况疫情三年之影响。3.校方领导和老师并没有设置不当条件来限制学生家长选择或拒绝参加，将其身份附加至处罚因素之列，有借拔高教师队伍的道德水准而从重处罚申请人之嫌。

五、被申请人作出的处罚决定没有贯彻处罚与教育相结合原则，未能实现法律效果、社会效果、政治效果的统一，违反了综合裁量原则。根据永市监发（2022）2号文件的精神，坚持处罚与教育相结合，加强引导和监管才是关键，而非仅仅靠巨额的罚款。换言之，被申请人对申请人不需要处以100万的罚款，也能起到教育、引导申请人依法合规经营的法律、社会效果。同时，巨额罚款容易误导公众认识跑偏。

综上所述，被申请人作出的祁市监案处178号处罚决定存在明显不当，有违我国行政处罚法之合理、公正原则，请求复议机关查明事实，依法支持申请人的复议请求。

申请人未提供证据。

被申请人称：一、被申请人作出的178号处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。首先，本案涉及到祁阳市城区和乡镇的部分中小学，参与学生人数众多。学生家长通过申请人的微信收款程序进行缴费，从而让学生参加申请人组织的红色研学活动，申请人虽提供了相应的研学活动服务，但给予学校和老师的赞助费、回扣额外增加了学生家长成本，损害的是市场经济秩序和广大学生家长的利益。且举报投诉反映情况频繁，申请人的行为已造成较大的社会影响，情节严重。而本案的线索来源是祁阳市纪律检查委员会移交，移交函中亦载明纪委多次收到反映祁阳市部分中小学在红色研学活动中收受申请人赞助费、回扣的举报。经纪委立案调查，申请人给予校方领导和老师的赞助费、回扣均未开具发票，各学校收到申请人的赞助费、回扣后也未入各学校财务账户，明显违反了相关法律规定，纪委也收缴了该笔违纪款。以上事实足以证明申请人的行为造成了广大的不良舆论、公众集体反响。

其次，申请人在研学活动中支出金额提供的都是收款收据，未提供有效支付凭证及依据。被申请人执法人员在对申请人费用支出的个体工商户经营者进行调查核实时，经营者均无法提供有效的收款凭证及依据。另查明申请人虽建立了财务记账，但由于其财务记账记录不完整，对其2021年开展红色研学活动的支出金额无法认定，导致无法查实其在本案的违法所得。

而仅在祁阳市，与申请人同样具有红色研学活动资质的就有数家公司，因此申请人红色研学活动的资质不具有市场独占性。申请人为取得交易机会，通过给予赞助费、回扣的方式来获取在祁阳市各中小学校开展红色研学的组织资格，虽然校方领导和老师没有设置不当条件来强制学生参加研学活动，但这种交易行为明显直接排挤了其他经营者获得交易的机会，使公平竞争的市场秩序受到破坏，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条第一款“经营者不得采用财物或者其他手段贿赂下列单位或者个人，以谋取交易机会或者竞争优势......（三）利用职权或者影响力影响交易的单位或者个人。”之规定，构成商业贿赂。鉴于申请人属于首次违法，且案件办理过程中积极配合执法人员调查，符合从轻处罚的情形。但按照《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量实施办法（试行）》第十条之规定，考虑到申请人违法行为涉案金额较大、造成了较大社会影响，被申请人综合考虑对申请人违法行为的处罚幅度，决定按一般违法行为给予申请人行政处罚。遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款、《中华人民共和国反不正当竞争法》第十九条之规定，被申请人作出178号处罚决定，决定责令申请人改正违法行为，并处罚款1000000元的决定并无不当。

经本机关复议查明：2021年3月至12月间，申请人通过与祁阳市16所中小学校方联系，以建党100周年的红色主题为背景开展红色研学活动，私下约定按每名学生20元—40元/人不等的标准以赞助费或回扣的形式返回给学校，期间分批次组织了该16所中小学学生合计16950人去往市教育局审核的红色教育基地（李达故居、陶铸纪念馆、陈树湘纪念馆、何宝珍故里、濂溪书院等地）开展红色研学活动。研学活动共计15条路线，分为两种收费价格，其中道县风景区红色研学路线收费标准为258元/人，参加人数2282人，共收费258元×2282人=588756元；其他红色研学路线收费标准为228元/人,参加人数14668人，共收费228元×14668人=3344304元，上述收费合计3933060元。之后经祁阳市纪律检查委员会调查认定，申请人共给予案涉学校赞助费、回扣16笔，共计421220元，均未开具发票。案涉学校收到当事人的赞助费、回扣也未入学校财务账。纪委已收缴全部违纪资金。

2022年4月22日，祁阳市纪委向被申请人发出《关于祁阳市部分中小学在开展研学活动过程中收受回扣有关问题线索的办理情况说明》，建议被申请人对申请人进行立案查处。4月26日，被申请人立案进行调查。调查过程中，申请人向被申请人提供了部分付款凭证，拟证明其在研学活动中的支出金额有：房屋租赁60000元，交通费1348800元，后勤保障费469540元，门票费326760元，餐费627150元，保险费121843.63元，其他开支136312元，赞助费、回扣421220元。但申请人均未提供相应有效的增值税发票予以佐证，被申请人未予认定其2021年3-12月间开展红色研学活动的违法所得。7月15日，被申请人作出行政处罚听证告知书并送达申请人，申请人在法定时间内未提交听证申请。7月25日，被申请人作出178号处罚决定，责令申请人改正违法行为，并处罚款1000000元。

本机关认为，本案争议的焦点为被申请人作出的178号处罚决定认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚是否恰当。现评析如下：一、被申请人认定申请人的行为构成商业贿赂的违法事实清楚，证据确凿。本案中，申请人与案涉16所学校约定，若学生在其公司参加红色研学活动，按每人20-40元不等的价格向学校返还赞助费、回扣，该行为直接为申请人谋取了交易的机会。申请人的行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条第一款“经营者不得采用财物或者其他手段贿赂下列单位或者个人，以谋取交易机会或者竞争优势......（三）利用职权或者影响力影响交易的单位或者个人。”之规定，构成商业贿赂的违法事实清楚，证据确凿。

二、被申请人作出的行政处罚决定适用法律正确，量罚得当。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十九条规定“经营者违反本法第七条规定贿赂他人的，由监督检查部门没收违法所得，处十万元以上三百万元以下的罚款。情节严重的，吊销营业执照。”本案中，申请人的违法行为涉及面广，破坏了公平竞争秩序和风清气正的社会风气，一定程度上损害了学生家长的利益，社会影响大，情节严重。但鉴于申请人属于首次违法，且如实陈述违法事实，积极配合执法人员调查，有从轻处罚的情形。被申请人根据《湖南省市场监督管理局行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的有关规定，虽未认定申请人在本案的违法所得，但综合考量后决定按一般违法行为给予申请人行政处罚，对申请人作出责令改正违法行为，处罚款1000000元的行政处罚决定并无不当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（祁市监案处〔2020〕178号）。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向零陵区人民法院提起行政诉讼。

祁阳市人民政府

                            2022年11月15日