申请人：桂XX。

申请人：易X。

申请人：伍XX。

被申请人：祁阳县自然资源局

法定代表人：甘小玲，局长

住所地：祁阳县陶铸路286号。

申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（祁自资执罚字〔2020〕第37号，以下简称37号行政处罚决定）不服，于2020年7月20日向本机关申请行政复议。本机关于2020年7月23日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销并免除被申请人作出的37号行政处罚决定书及罚款。

申请人称：申请人建房前于2019年7月1日就已向XX镇规委会提交了建房申请，XX镇规委会通过后向被申请人申报了相关资料。被申请人在申请人提交办理建设工程规划许可证的申请后未在规定时间内作出行政许可决定，由于被申请人的不作为导致申请人在不得已的情形下先行动工建设，被申请人以此对申请人作出没收建筑物以及罚款的处罚决定显然过重。综上所述，请求复议机关依法支持申请人的复议请求。

被申请人称：（一）申请人违法建设行为客观存在,被申请人依法作出的37号行政处罚决定认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法,并无不当。申请人桂XX、易X和申请人伍XX分别于2019年10月和2019年4月22日取得涉案土地国有土地使用证（湘〔2019〕祁阳县不动产权第00XX6XX号，使用权面积335.72㎡和湘〔2019〕祁阳县不动产权第00XX6XX号，使用权面积335.72㎡）。2019年10月在未办理建设工程规划许可证的情况下，在祁阳县XX镇XX路旁拆除旧房，动工修建新房，现已建成1栋建筑物，经祁阳县征地事务所、祁阳县勘察测绘院现场测量,违规建设建筑总面积3173.3㎡。申请人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,属违规建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,经依法组织听证后,被申请人对申请人的违法行为依法作出行政处罚,该处罚决定认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法,并无不当。（二）申请人申请撤销38号行政处罚决定没有事实和法律依据，被申请人作出的该行政处罚决定合法有效。申请人在向XX镇规划站呈送了《申请报告》后，虽经XX镇规委会同意，但根据我县规划要求，镇规委会同意后应报县自然资源局审查，审查通过后经县自然资源局颁发建设工程规划许可证，才能动工建房。因受疫情影响，被申请人未及时启动规委会审查程序，在及时告知申请人有关情况后依法下达了停工通知书，责令申请人停止违法行为。但申请人置之不理，继续实施违法行为，并未积极办理规划审批手续，在未取得规划许可证的情形下擅自建房，在未取得规划许可证时擅自建房，导致现已建成1栋7层3173.3㎡违法建筑的后果。经听证，申请人认可自己的违法行为，表示愿意积极配合办理规划许可证或配合查处，被申请人遂依法对申请人作出了从轻处罚。故37号行政处罚决定合法有效，不存在应予撤销的法定情形。综上,被申请人依法作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法,申请人请求撤销37号行政处罚决定的事实和理由不成立,请求复议机关对被申请人作出的行政处罚决定依法予以维持。

经复议查明：2019年10月21日申请人桂XX、易X办理了《不动产权证书》（湘〔2019〕祁阳县不动产权第00XX6XX号），使用权面积335.72㎡；2019年10月23日申请人伍XX办理了《不动产权证书》（湘〔2019〕祁阳县不动产权第00XX6XX号），使用权面积173.34㎡。2019年7月1日申请人桂XX、易X与申请人伍XX分别向XX镇国土资源所递交了《申请报告》，请求办理相关规划行政许可手续。2019年8月1日，XX镇规划管理委员会第六次会议审批通过后报被申请人审批。因疫情及机构改革等因素影响，被申请人未予及时办理。申请人在未取得规划许可手续的情况下，即擅自动工建设。2020年3月20日，被申请人对申请人的违规建设行为立案查处，经祁阳县征地事务所实地调查测量，申请人未批先建违规建设总面积3173.3㎡。经依法定程序进行处罚事前告知、组织听证后，被申请人于2020年6月23日对申请人的违法建设行为作出如下处罚决定：1.没收违规建设的建筑物及其他设施；2.对违规建设总面积3173.3㎡，处70元/㎡的罚款，计人民币222131.00元。另查明，被申请人对申请人违规建设行为处以70元/㎡的罚款是以《祁阳县人民政府关于发布县城范围内房产最低计税价格、建筑工程造价最低价格和商品房平均销售价格的通知》（祁政发〔2012〕19号）中规定的“高层框架建筑工程造价最低价格1000元/㎡”为依据并按7%的处罚标准计算得出。但该文件已于2016年由祁阳县人民政府发布的祁政发〔2016〕16号文件宣布失效

本机关认为：一、申请人未批先建的违法事实客观存在，依法应受处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，申请人应在依法取得建设工程规划许可证后方可动工建设。本案中，申请人于2019年7月向XX镇规划站递交了《房屋申建规划报告书》,请求办理建设工程规划许可证，被申请人在承接原住建局的规划管理职能后，未能在法定期限内作出是否许可的行政许可决定。但申请人在未取得建设工程规划许可证的情形下擅自动工建设，其违法事实客观存在，依法应受行政处罚。二、被申请人作出的行政处罚决定存在错误、裁量不当。1、对未批先建的违规新建建筑物作出没收决定错误，无事实和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对确属“无法采取改正措施消除影响，又不能拆除的”情形，才能作出没收决定。而本案中被申请人作出的行政处罚决定援引了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定中的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的内容对申请人作出处罚，即可视为被申请人认定申请人的违规建设行为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”情形，但被申请人却对申请人违规新建的建筑物作出了没收决定，明显不符合上述法律规定。2、被申请人对申请人未批先建的违法建筑处以70元/㎡罚款的依据不足，且裁量不当。被申请人将已失效的祁政发〔2012〕19号文件的规定作为本案建设工程造价为1000元/㎡的认定依据，明显不当。同时参照《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》（湘自然资规〔2019〕5号之附件）第四部分（规划行政处罚）的有关规定，申请人的违法行为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，对其应处建设工程造价5%的罚款，而被申请人对其按建设工程造价的7%处以罚款，系裁量不当，处罚过重。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人祁阳县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（祁自资执罚字〔2020〕第37号）；

二、责令被申请人祁阳县自然资源局自本决定生效之日起30日内对申请人的违法行为重新作出处理。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向永州市中级人民法院提起诉讼。

                              祁阳县人民政府

                              2020年10月10日

附相关法律条文：

《中华人民共和国土地管理法》

第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》

第四部分 规划行政处罚 

（二）违法行为情形和处罚基准

1．不属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，在规定期限内，经改正或变更符合规划和相关技术规范要求的，处建设工程造价5%的罚款；逾期不改正的，处建设工程造价10%的罚款。

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1．主要事实不清、证据不足的；

2．适用依据错误的；

3．违反法定程序的；

4．超越或者滥用职权的；

5．具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。